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以监管引领推动融资担保行业高质量发展——专访银保监会普惠金融部主任李均锋

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2020年《政府工作报告》中提出要大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率。新冠肺炎疫情发生以来,融资担保机构在做好六稳工作,落实六保任务上发挥了积极作用,已成为普惠金融体系的重要组成部分。

在后疫情时代,融资担保行业,尤其是政府性融资担保机构,依然肩负着支持小微企业和“三农”发展、保国民经济平稳运行的重任。近日,《金融时报》记者就相关问题采访了银保监会普惠金融部主任李均锋。他指出,当下,融资担保市场环境持续改善,行业风险分担机制不断完善。不过也必须看到,政府性融资担保体系在公司治理、绩效考核与内部激励机制等方面依然存在不足,制约其发挥作用,应着手改进这些问题。同时,也要围绕防范风险、聚焦主业、扩大规模、降低费率这个主线,加强非现场监管、现场检查,提升相应监管能力。

《金融时报》记者:我国融资担保行业建设取得了哪些新进展?行业机构和产品体系呈现哪些新特点?

李均锋:融资担保行业由中央负责统一监管规则,地方实施监管。随着各省(区、市)地方金融监督管理局的相继成立,融资担保行业的监管部门得以明确,监管力量不断加强。非现场监管和现场检查逐步规范化、常态化,市场环境持续改善。

在制度建设上,以《融资担保公司监督管理条例》为核心,《融资担保业务经营许可证管理办法》《融资担保责任余额计量办法》等六项配套制度为框架,各地监管细则为补充的监管规制体系逐步建立。政府性融资担保体系准公共定位得以明确,聚焦支小支农、保本微利经营、落实风险分担的经营原则不断清晰。

融资担保业务风险分担体系持续完善。国家融资担保基金于2018年正式成立,目前合作机构增至28家,2020年上半年完成再担保业务规模两千余亿元。近期,国家融资担保基金借鉴国内外实践经验,创新推出了银担总对总批量担保业务模式,建立代偿备付金机制,调动了各方合作积极性。全国近30个省(区、市)已建立省级再担保机构,与辖内融资担保机构积极开展合作,分担业务风险,发挥业务引领作用,引导合作机构扩大支小支农融资担保占比,降低担保费率。

截至20206月末,融资担保行业共有法人机构5394家,实收资本11944亿元,融资担保在保余额28318亿元。国有控股机构实收资本及融资担保在保余额均占融资担保行业的70%以上,成为融资担保行业的中坚力量。减量增质持续推进,违法违规经营、僵尸机构加速出清。各地以设立融资担保公司、增设分支机构等形式扩大政府性融资担保覆盖面,建立起深入到市、县的政府性融资担保机构体系。

各地融资担保机构依托本地资源,开发适应当地产业特点的担保产品,助力区域经济发展。在应对非洲猪瘟、抗击新冠肺炎疫情等重大事件上,融资担保机构都能迎难而上,勇于担当,确保疫情防控和民生保障重点企业平稳运行,助力受困企业复产复工。

《金融时报》记者:当前政府性融资担保体系在公司治理、绩效考核与内部激励机制上还存在着哪些不足?还有哪些问题导致政府性融资担保机构作用未有效发挥? 

李均锋:融资担保业务属于金融业务,其增信功能具有杠杆放大效应,因此融资担保机构需要构建与融资担保业务风险相匹配的公司治理体系,保障其合规经营,风险可控。政府性融资担保机构由于其特殊性,部分机构在设立之初并未根据现代企业制度和融资担保行业特点建立起规范合理的公司治理结构,尤其是部分市县级政府性融资担保机构注册资本不足1亿元,人员仅有十几人,风险防控机制形同虚设,监事(会)难以有效发挥作用。

政府性融资担保机构绩效考核与内部激励制度大方向虽已明确,在具体落实中,仍面临以下问题:一是股东盈利要求与业务发展方向的问题。聚焦小微企业和“三农”融资担保业务,不再经营发债担保和大型国有企业融资担保业务,必然会影响企业的盈利能力。对于政府性融资担保机构,尤其是部分混合所有制的政府性融资担保机构,如何在尊重市场运行机制的前提下,协调各方诉求,形成合力是落实好绩效考核的关键。二是员工绩效激励、尽职免责机制与风险防控有机结合的问题。小微企业和“三农”贷款担保风险相对较高,落实尽职免责机制要以建立规范有效的风险防控机制为前提。要吸取之前部分机构业务过快增长,业务风险过高导致丧失流动性的教训,在练好“风控”内功的前提下稳步推进尽职免责机制建设。

除上述问题外,银担合作不畅、机构担保能力不足、代偿压力过大等问题同样制约着政府性融资担保机构发挥作用。目前银行普惠型小微企业贷款中银担合作业务增速小、占比低,银担合作的深度和广度严重不足。银行缺乏了解融资担保机构业务风险状况的有效信息渠道,过度倚重融资担保机构资本实力作为准入门槛。从合作模式上看,银行与融资担保机构缺乏有效的信息共享和业务协作机制,担保贷款审批流程长、耗时久。

政府性融资担保机构作为推动普惠金融发展的重要组成部分,其使命是让所有阶层和群体能够以平等的机会、合理的价格享受到金融服务。但是目前政府性融资担保覆盖面严重不足,融资担保放大倍数低,财政资金撬动金融服务小微企业和“三农”的杠杆作用未有效发挥。政府性融资担保机构获取客户能力、风险识别能力严重欠缺。同时由于小微企业普遍规模小、抗风险能力差,易受经济周期影响,导致融资担保机构业务风险普遍偏高。尤其是在全球疫情冲击加剧,世界经济严重衰退,产业链供应链受阻等不利环境的影响下,小微企业和“三农”的代偿率有进一步上升的风险,政府性融资担保机构的业务风险需要持续关注。

《金融时报》记者:在当前形势下,如何推动政府性融资担保体系发挥更大作用?如何从公司治理体系等方面入手加强机构能力建设?同时,如何优化外部环境,为政府性融资担保机构开展业务创造更有利的条件?

李均锋:政府性融资担保体系要进一步发挥作用,必须将自身发展放到做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务,构建国内国际双循环的大格局下统筹安排,不断完善政府性融资担保机构公司治理体系,提升机构担保能力,大幅拓展政府性融资担保覆盖面,明显降低担保费率。 

在公司治理体系建设上,要加大资本投入,通过增加注册资本金、开展机构整合等形式增强政府性融资担保机构的整体实力,建立稳定专业的人才队伍,确保机构能够市场化、高效经营融资担保业务。建立健全内部控制制度,完善以三会一层为主体的公司治理结构,构建起权责分明、相互制约、相关监督,同时兼顾运营效率的内部治理体系。要持续推动政府性融资担保机构建立“能担、愿担、敢担”的长效机制,提高从事小微企业和“三农”担保业务的一线员工薪酬待遇水平。在尽职免责机制设计上,在确保机构整体业务风险可控的前提下加大对一线员工的免责力度,消除员工顾虑。大力拓展客户覆盖范围,加大对“首贷户”的支持力度,可通过定制化开发“首贷户”专属的担保产品,减少或取消反担保要求等措施,精准提升“首贷户”金融服务可获得性,解决小微企业和“三农”从无贷户到有贷户的转化难题。

要从构建良好外部生态的角度优化外部环境,在银担合作、完善再担保体系等方面加大支持力度。银行业金融机构要加大对银担合作业务的重视程度,落实风险分担机制,探索与政府性融资担保机构开展并行审批,建立贷款全流程限时制度,提高贷款风险容忍度。在政策引导上,可探索研究对融资担保机构提供担保的商业银行贷款风险权重进行调整,与普惠型小微企业贷款相关政策形成合力。 

国家融资担保基金需要进一步从业务引导、风险分担、股权投资等多方面发挥重要作用。重点对西部等财政资金紧张,政府性融资担保体系相对薄弱的省份加大支持力度,放宽或取消代偿率上限要求,适当降低再担保费,扩大股权投资规模,推动全国政府性融资担保体系均衡发展。

在财政政策上,进一步落实支小支农贷款担保降费补贴政策,实现融资担保机构的可持续经营。人民银行可对政府性融资担保机构接入金融信用信息基础数据库予以重点支持,促进其提升风险防控能力,打击涉事企业的逃废债行为。

《金融时报》记者:如何实现监管与发展的有机统一?在促进融资担保体系健康发展上,非现场监管、现场检查等监管措施应有哪些侧重?如何提高监管能力?

李均锋:融资担保行业的稳健发展离不开高效严格的行业监管。行之有效的监管既是对机构经营的约束,也是对行业持续发展的保护,更是发挥融资担保行业普惠金融作用的制度保障。融资担保行业只有围绕普惠金融,做好小微企业和“三农”融资担保服务工作,才能有好的发展。要围绕防范风险、聚焦主业、扩大规模、降低费率这个主线,以监管促发展,切实发挥监管指导作用。

各地要坚持底线思维,持续推进融资担保机构“减量增质”。加大对代偿履约情况的检查力度,提升融资担保行业整体信用水平。在近期工作重点上,各地可结合政府性融资担保机构确认工作,对辖内国有控股融资担保机构开展排查,从业务开展的合规性、资本金实力、存在的风险隐患等多方面进行专项检查,将经营规范、聚焦主业、担保能力强、信誉良好的机构纳入名单。

在非现场监管与现场检查措施上,各地应当督促融资担保机构按时、准确报送非现场监管数据。对存在迟报、漏报、错报等问题的机构,通过问询、监管约谈、行政处罚等方式督促其尽快改正,维护非现场监管的权威性和严肃性。同时要将现场检查与非现场监管有机结合,通过非现场监管数据了解被监管机构基本业务情况,查找可疑的业务风险点,增强现场检查的针对性。对现场检查中发现的违法违规行为,要依法加大处罚力度。对政府性融资担保机构,要加大对支小支农业务规模及占比、担保费率、放大倍数等指标的收集与分析力度,以此作为评价政府性融资担保机构坚守准公共定位、发挥政策效益的重要数据基础。同时可从压降担保费率,减少或取消反担保要求,扩大担保规模,提高支小支农融资担保业务比例,规范收费等方面开展政策效益落实情况的专项现场检查。

在监管能力建设上,地方金融监督管理局要加强对融资担保机构的全面风险管理,既要关注融资担保业务的风险,也要关注非融资担保业务的风险;既要关注单体机构的风险,也要关注辖内融资担保行业的系统性风险;既要处理好当前暴露的风险,也要未雨绸缪,对未来的风险进行分析和预判。同时加强非现场监管信息系统建设,不断提升监管科技在融资担保行业监管领域的应用,探索利用大数据、云计算等先进技术对融资担保机构监管数据乃至业务明细数据进行数据挖掘。

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